海綿城市的內涵

國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見（國辦發(fā)（2015）75號文）指出，“海綿城市是指通過加強城市規(guī)劃建設管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式”。

近年來，傳統(tǒng)粗放型的城市開發(fā)建設，導致河流、湖泊、綠地等生態(tài)環(huán)境不同程度受損，地面硬化面積大幅增加，破壞了城市原有的自然生態(tài)和水文特征。城市開發(fā)建設后，原本可以大量滲入地下的雨水在短時間內形成徑流，經管渠、泵站等“灰色”設施集中快速排放，往往造成排水系統(tǒng)不堪重負發(fā)生內澇，大量雨水不能入滲和有效利用。生態(tài)環(huán)境受到破壞的城市，普遍存在逢雨必澇、水生態(tài)惡化、水資源緊缺、水環(huán)境污染、水安全缺乏保障等一系列問題。因此城市建設必須轉變發(fā)展理念和方式，要在保護生態(tài)的基礎上建設發(fā)展。建設海綿城市是解決這些系列問題的重要出路。海綿城市以生態(tài)文明為指導思想，有助于搞好城市的合理布局、完善基礎設施、改善環(huán)境，有助于協調好社會、經濟、環(huán)境與發(fā)展的關系，對探索建立符合我國國情、既能體現城市社會、經濟、自然協調融合，又能滿足當前我國城市要求的城市發(fā)展建設，具有重要的理論和實踐意義。

海綿城市建設強調綜合目標的實現，注重通過機制建設、規(guī)劃統(tǒng)領、設計落實、建設運行管理等全過程、多專業(yè)協調與管控，利用城市綠地、水系等自然空間，優(yōu)先通過綠色雨水基礎設施，并結合灰色雨水基礎設施，統(tǒng)籌應用“滯、蓄、滲、凈、用、排”等手段，實現多重徑流雨水控制目標，恢復城市良性水文循環(huán)。

（1）海綿城市建設應采用優(yōu)先保護和科學開發(fā)相結合的低影響開發(fā)方法。首先，應最大限度地保護城市開發(fā)前的海綿要素，如原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，并留有足夠涵養(yǎng)水源、應對較大強度降雨的林地、草地、湖泊、濕地，維持城市開發(fā)前的自然水文特征。其次，合理控制開發(fā)強度，并通過LID（低影響開發(fā)）設施建設，控制城市不透水面積比例，促進雨水的滲透、儲存和凈化，最大限度地維持或恢復城市開發(fā)前的自然水文循環(huán)。

（2）海綿城市建設應統(tǒng)籌低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)及超標雨水徑流排放系統(tǒng)。狹義的低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)主要控制高頻率的中小降雨事件，以生物滯留設施（雨水花園）、綠色屋頂等相對小型、分散的源頭綠色雨水基礎設施為主，廣義的低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)還包含濕塘、雨水濕地、多功能調蓄設施等相對大型、集中的末端綠色雨水基礎設施，以實現對高重現期暴雨的控制。雨水管渠系統(tǒng)主要控制1~10年重現期的降雨，主要通過管渠、泵站、調蓄池等傳統(tǒng)灰色雨水基礎設施實現，也可結合狹義的LID雨水系統(tǒng)來提升其排水能力。而高于管渠系統(tǒng)設計重現期的暴雨，則主要通過超標雨水徑流排放系統(tǒng)（也稱大排水系統(tǒng)）和廣義的LID雨水系統(tǒng)實現，包括自然水體、地表行泄通道和大型多功能調蓄設施等，并通過疊加狹義的LID雨水系統(tǒng)與雨水管渠系統(tǒng)，共同達到20~50年一遇甚至更高標準的城市內澇防治目標。因此，這三個子系統(tǒng)不能截然分割，需通過綜合規(guī)劃設計進行整體銜接。

（3）海綿城市建設應在明確責任主體的前提下多部門多專業(yè)高度協作才能實現。城市人民政府作為落實建設海綿城市的責任主體，應統(tǒng)籌協調規(guī)劃、國土、排水、道路、交通、園林、水文等職能部門，在各相關規(guī)劃編制過程中落實海綿城市建設的相關內容；城市建筑與小區(qū)、道路、綠地與廣場、水系雨水系統(tǒng)建設項目，應以相關職能主管部門、企事業(yè)單位作為責任主體，落實有關雨水系統(tǒng)的設計。城市規(guī)劃、建設等相關部門在進行具體設計時應在施工圖設計審查、建設項目施工、監(jiān)理、竣工驗收備案等管理環(huán)節(jié)加強審查，確保海綿城市建設的相關目標與指標落實。

總之，海綿城市建設是一種基于生態(tài)文明理念下的城市發(fā)展模式，也是宜居城市建設的重要方面。在城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)，應全面落實海綿城市的建設要求。在老城區(qū)，則可結合棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機更新等，將排水防澇、黑臭水體治理等突出問題作為一個系統(tǒng)工程來綜合治理。在規(guī)劃設計和建設過程中，忌條塊分割、各司其政，避免城市管理體制碎片化等問題。當然，海綿城市也不是孤立存在的，需要在大數據時代背景下，與現有的智慧城市、園林城市、生態(tài)城市、宜居城市等眾多城市發(fā)展模式有機結合，共同營造自然生態(tài)的、文明發(fā)達的可持續(xù)城市。

國外海綿城市建設有哪些經驗可以借鑒

在城市雨水管理領域中，國外尤其是美國、德國、英國、新西蘭等發(fā)達國家在幾十年前便開始關注并研究雨水問題，經歷一系列雨水管理體制改革后，最終都形成順應自然的可持續(xù)發(fā)展管理體系。如美國提出的最佳管理實踐（Best Management Practices），起初以控制徑流污染為主要目標，主要通過雨水塘等末端措施發(fā)揮作用，但單純依靠這種相對集中的處理方式，并不能有效解決相應的水環(huán)境問題，也難以恢復良性水文循環(huán)，還存在投入大、效率低、實施困難等問題。針對這些不足，隨即提出了低影響開發(fā)（Low Impact Development）的理念，旨在從源頭利用小型、分散措施恢復場地開發(fā)前水文循環(huán)，更加經濟、高效、穩(wěn)定地解決徑流減排、徑流污染和合流制溢流污染等問題。針對LID在應對大流域、較大暴雨事件的能力還顯不足、涵蓋的措施也不夠全面等問題，近年來又逐漸提出綠色（雨水）基礎設施（Green Infrastructure，GI 或Green Stormwater Infrastructure，GSI）的理念。英國等歐洲國家提出并推廣可持續(xù)排水管理（Sustainable Urban Drainage System），則是指基于可持續(xù)發(fā)展的理念，從源頭、過程和末端入手，對雨水地面排放實施有效管理。澳大利亞提出的水敏感城市設計（Water Sensitive Urban Design），將水作為城市規(guī)劃和設計的敏感性要素，減少城市建設對自然水循環(huán)的負面影響，保護自然水生態(tài)系統(tǒng)。

盡管BMPs、LID、GSI、SUDS、WSUD等技術體系有所差異，但核心都是一致的，即如何實現可持續(xù)的城市雨水系統(tǒng)設計。發(fā)達國家這些實踐的共同點：一是尊重自然、順應自然，盡可能減小城市開發(fā)建設帶來的生態(tài)環(huán)境影響，恢復城市自然徑流特征。二是通過源頭減排、過程控制和末端處理等措施，優(yōu)先利用綠色雨水基礎設施，并重視地下管渠等灰色雨水基礎設施的建設，綠色與灰色相結合，綜合達到排水防澇、徑流污染控制、雨水資源化利用等多重目標。三是工程措施與配套管理政策、制度相結合，強調規(guī)劃優(yōu)先、多部門與跨專業(yè)協作及公眾參與。

海綿城市建設與發(fā)達國家雨水管理實踐理念、目標、措施相似，且符合中國的“天人合一”的哲學思想和價值觀，更易被老百姓接受。不僅如此，海綿城市將城市雨水問題作為切入點，以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，從水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等目標出發(fā)，推進區(qū)域整體治理，是解決大城市病的一種新型的、重要的城市發(fā)展方式。海綿城市從內涵、目標、技術路線、實現途徑等方面更豐富，更具有系統(tǒng)性和戰(zhàn)略高度。

特別注意，海綿城市不等同于低影響開發(fā)，不等同于水利工程建設。在海綿城市建設過程中應避免簡單地按此理解來進行規(guī)劃設計與實施。要銜接好低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、雨水管渠系統(tǒng)、超標雨水徑流排放系統(tǒng)等三個系統(tǒng)的關系，做好總體規(guī)劃和頂層設計，從系統(tǒng)全局出發(fā)，對海綿城市建設的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，將低影響開發(fā)核心理念與海綿城市建設規(guī)劃控制目標有機銜接，通過規(guī)劃豎向關系形成完整的系統(tǒng)，為海綿城市的建設效果提供有力保證。

探索以雨水年徑流總量控制率為核心控制指標的區(qū)域雨水排放管理制度

從雨水系統(tǒng)構建方面來看，海綿城市建設旨在通過“綠色優(yōu)先、綠灰結合”這一指導思想，通過“源頭-中途-末端”等多層次的控制措施結合、“地上-地下”設施相結合、工程措施與非工程措施相結合，實現多目標的雨水系統(tǒng)，包括雨水徑流總量控制、污染控制、雨水資源利用、峰值流量控制等多個分目標。這些目標之間既有區(qū)別，也有聯系，它們既各司其責，又相互貢獻。通過這些綜合控制目標，才能有效地實現海綿城市更高層次的目標，即良性的水文循環(huán)、良好的生態(tài)系統(tǒng)、優(yōu)美的城市景觀等。一般來講，徑流污染控制目標、雨水資源化利用目標大多可通過徑流總量控制實現，徑流總量控制可以有效削減峰值流量，修復水生態(tài)，所以，在所有目標和控制指標中，可優(yōu)先選擇雨水年徑流總量控制率作為海綿城市規(guī)劃控制目標中的重要目標之一。

“雨水年徑流總量控制率”的數值大小來源于對某地近幾十年日降雨量數據的統(tǒng)計分析結果，實為“多年平均降雨總量控制率”，但考慮后者可能會讓人產生“人工控制降雨”和“人定勝天”的理解，存在歧義，故在術語上選擇采用前者。在實際工程實施過程中，該指標的落實實為通過控制一定“設計降雨量”產生的徑流來實現，相關雨水設施的設計規(guī)模也是按照設計降雨量標準通過徑流體積法計算確定的。

基于徑流總量這一核心指標，應積極探索構建區(qū)域雨水排放管理制度，并根據受益者付費的原則，構建雨水管制與激勵機制，形成海綿城市建設可持續(xù)的投融資與公眾參與機制，從規(guī)劃設計、建設、維護管理的各環(huán)節(jié)進行制度把控，充分發(fā)揮相關法律政策、規(guī)范標準的作用，保障海綿城市建設有效實施。

□李俊奇 王文亮

來源：中國建設報