隨著地方政府眾多PPP試點(diǎn)項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入實(shí)施階段，中央也加大了針對(duì)特定行業(yè)的支持力度。2015年1月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文通知啟動(dòng)地下綜合管廊試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)。這對(duì)地方政府猶如一場(chǎng)及時(shí)雨。城市地下綜合管廊是一種將水、電、氣、熱、通訊等各類公用管線集中鋪設(shè)預(yù)留檢修通道的地下共同隧道，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和運(yùn)營維護(hù)，可避免反復(fù)開挖、影響交通和環(huán)境等弊病，其社會(huì)效益顯著，但建設(shè)資金缺口巨大，協(xié)調(diào)管理困難。以PPP模式去破解難題，可望在提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理水平的同時(shí)激活社會(huì)資本，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，一舉多得。地方政府該如何抓住機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)呢？
在短短一個(gè)月內(nèi)策劃如此復(fù)雜的項(xiàng)目，對(duì)地方政府的投資理念、決策水平、組織管理是不小的考驗(yàn)。從長期看，當(dāng)申請(qǐng)中央專項(xiàng)資金需通過競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審成為新常態(tài)后，地方政府需相應(yīng)建立長效機(jī)制。雖然近期PPP模式風(fēng)起云涌、各類培訓(xùn)不少，但政府工作人員在策劃PPP項(xiàng)目時(shí)仍感到力不從心。如同叢林探路，如果沒有指南針或適當(dāng)方法去摸索，有可能走很長彎路又回到起點(diǎn)。國家在廣泛調(diào)研并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)后高效出臺(tái)了一系列PPP政策和指南，可為實(shí)踐工作者提供極大幫助。然而，能力的養(yǎng)成需要過程。即使在PPP的發(fā)源地英國，在政府投資領(lǐng)域的開放與管控之間，在公私雙方紛爭(zhēng)磨合幾十年后，依然在不斷反思和調(diào)整。此次申報(bào)相當(dāng)于在中央與地方互動(dòng)、城市間競(jìng)爭(zhēng)和資金激勵(lì)下，給地方政府提供了最佳實(shí)踐機(jī)會(huì)。
知易行難。PPP模式內(nèi)涵豐富、影響深遠(yuǎn)，其定義本身就包含矛盾統(tǒng)一體，調(diào)和政府與社會(huì)資本及各相關(guān)方不同的訴求和關(guān)系。PPP項(xiàng)目運(yùn)作必將涉及政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式三位一體的政府治理框架。單個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施就需聯(lián)動(dòng)多個(gè)政府部門、整合各方資源。大量PPP模式項(xiàng)目在政府投資管理中組合運(yùn)用后更將提升財(cái)政預(yù)算管理、投資決策、城市建設(shè)和公共事業(yè)管理水平，并向下傳導(dǎo)，影響社會(huì)相關(guān)行業(yè)。2015年2月6日，李克強(qiáng)總理主持國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署改革政府投資管理方式和轉(zhuǎn)變職能，提出加強(qiáng)政府治理和部門協(xié)調(diào)，建立部門和地方協(xié)同聯(lián)動(dòng)的投資項(xiàng)目審批監(jiān)管制度、橫向聯(lián)通發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護(hù)等部門，縱向貫通各級(jí)政府。此時(shí)管廊項(xiàng)目的申報(bào)恰好印證了此項(xiàng)議題。
PPP模式帶來的政府治理超越傳統(tǒng)模式之處在于，在項(xiàng)目策劃初期就需關(guān)注兩大矛盾：短期與長期、局部與整體。這也揭示出提升政府治理的途徑。從項(xiàng)目周期上看，規(guī)劃設(shè)計(jì)考慮期限是20年，而管廊的設(shè)計(jì)壽命可達(dá)100年。從資金上看，兩年的建設(shè)內(nèi)少則需要十幾億元資金，而運(yùn)營收益很低。商業(yè)貸款存在時(shí)間錯(cuò)配。PPP模式作為項(xiàng)目融資工具可以消除政府投資短期內(nèi)瞬時(shí)高峰，疊加合理的資金時(shí)間價(jià)值后，拉平到建立在10 30年P(guān)PP合同體系為基礎(chǔ)的波谷上。從管理上看，傳統(tǒng)模式下市政公用事業(yè)領(lǐng)域多個(gè)平行部門各自為政。PPP管廊建設(shè)需建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，至少將水、電、氣3個(gè)以上部門協(xié)同，并由規(guī)劃、發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、國土等多個(gè)同級(jí)平行政府部門支持。征集一次性入廊費(fèi)，分?jǐn)傔\(yùn)營期維護(hù)費(fèi)，制定管廊運(yùn)營管理規(guī)范及配套價(jià)格政策，需要各方通力配合。這要求各政府部門從長期和全局考慮，甚至改變長期習(xí)慣的業(yè)務(wù)模式和資金申請(qǐng)方式。在現(xiàn)實(shí)中，協(xié)調(diào)垂直管理的電力、電信系統(tǒng)難度較大。即使申報(bào)過程提出的創(chuàng)新舉措短期來不及落實(shí)，經(jīng)過項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、積極探索也是對(duì)政府治理改革的促進(jìn)。
最近，在推廣PPP項(xiàng)目背景下，財(cái)政系統(tǒng)工作人員感到的壓力變化最大。在新預(yù)算管理制定下，編制中期預(yù)算時(shí)需統(tǒng)籌考慮一般性債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)，區(qū)別公益性、經(jīng)營性項(xiàng)目，分門別類地安排財(cái)政資金。PPP模式作為創(chuàng)新模式帶來了新的挑戰(zhàn)和工作量。PPP項(xiàng)目周期長、復(fù)雜度高。注重風(fēng)險(xiǎn)管理的財(cái)務(wù)人員（無論是申請(qǐng)者還是評(píng)審者）出于專業(yè)習(xí)慣，都必須搞清楚數(shù)據(jù)表象之下的本質(zhì)，需要審視的內(nèi)容包括：項(xiàng)目服務(wù)區(qū)域人口，地方財(cái)政收入，投資規(guī)模是否合理、影響總投資額的管廊截面積和長度做多大合適，工程和商業(yè)方案是否優(yōu)化、運(yùn)營成本能否降低、合同是否考慮風(fēng)險(xiǎn)隔離等等，而且得從項(xiàng)目全生命周期、各階段環(huán)節(jié)去評(píng)估，才能判斷財(cái)政補(bǔ)貼的量價(jià)是否合理，未來接受信息公開和公眾的檢閱。
除了協(xié)調(diào)解決前述時(shí)間和管理的矛盾，PPP項(xiàng)目還帶來第三類衍生綜合效應(yīng)：切實(shí)實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和精細(xì)化管理。在定性或定量VFM（物有所值）分析時(shí)，項(xiàng)目過程中深層次的各環(huán)節(jié)細(xì)節(jié)也浮出水面。針對(duì)管廊項(xiàng)目進(jìn)行VFM分析時(shí)有人會(huì)問到：誰有老城區(qū)地下各類管線的數(shù)據(jù)？如：傳統(tǒng)模式下各類管線的直埋費(fèi)、年均維護(hù)費(fèi)，30年反復(fù)開挖多少次，采用新技術(shù)路線和商業(yè)方案比傳統(tǒng)模式有多大優(yōu)勢(shì)，這些都要經(jīng)受系統(tǒng)化的檢閱。傳統(tǒng)模式難以解決的問題，如決策輕率、重建設(shè)輕運(yùn)營，忽視投資效益，粗放經(jīng)營等在PPP模式下找到了解決途徑。
在項(xiàng)目實(shí)施過程中，機(jī)構(gòu)和人的能力顯然是一項(xiàng)重要因素。PPP項(xiàng)目既需要具備系統(tǒng)思維、視野開闊、目光長遠(yuǎn)、經(jīng)驗(yàn)豐富的戰(zhàn)略型、復(fù)合型領(lǐng)導(dǎo)人才，又需術(shù)業(yè)有專攻的工程技術(shù)、運(yùn)營管理、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、金融、法律、商務(wù)談判各方面專才。在組建項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)考慮人員的穩(wěn)定性，評(píng)估人才結(jié)構(gòu)、專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)并加強(qiáng)針對(duì)PPP思維的專業(yè)培訓(xùn)。學(xué)術(shù)研討、案例研究、實(shí)地考察和橫向交流也是能力建設(shè)很好的途徑。隨著PPP項(xiàng)目復(fù)雜性和規(guī)模將越來越大，在專業(yè)性強(qiáng)、工作量巨大的情況下，需考慮利用外腦雇傭?qū)I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，也是國際上通行的方式。世界銀行和亞行項(xiàng)目一直鼓勵(lì)雇傭?qū)I(yè)咨詢公司參與技術(shù)援助。
此次競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審申報(bào)地下綜合管廊試點(diǎn)項(xiàng)目，中央和地方形成互動(dòng)，在行業(yè)領(lǐng)域集思廣益，為提升城市建設(shè)管理水平、為PPP模式推廣積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。雖然獲選的城市將是少數(shù)，無論是團(tuán)隊(duì)還是個(gè)人運(yùn)用PPP模式的能力水平得到提升，在實(shí)踐中既加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，又促進(jìn)了政府治理改革，形成的協(xié)調(diào)機(jī)制將成為適應(yīng)新常態(tài)的寶貴積淀。